Naciones Unidas desarrolla iniciativa sobre cuidados no remunerados con enfoque en las personas con discapacidad en Panamá

Cecilia Fonseca S.

ceciliafonseca@autismopanama.com

“Cuidados no remunerados, discapacidad y enfoque transformador de género” es el nombre de un  ambicioso programa que lleva adelante el Sistema de Naciones Unidas (ONU) en Panamá y cuyo objetivo global es la generación de información que permita consolidar una política pública en materia de cuidados en Panamá, de conformidad con la Ley 431 de 25 de abril de 2024 que creó el Sistema Nacional de Cuidados.

El programa hace un zoom hacia la importancia de los cuidados a las personas con discapacidad (PCD) y sus cuidadores. Además, busca visibilizar dinámicas de violencia que afectan a las mujeres tanto en su rol de cuidadoras como de receptoras de los cuidados y atender una realidad vinculada al cuidado no remunerado: que el 70% de los que ejercen estas tareas son mujeres que, a su vez y como resultado de adoptar este rol, dejan de aportar a la sociedad y de beneficiarse de las cosas que esta les podría proporcionar.

Panamá es uno de los cinco países en los que se ejecuta esta iniciativa —los otros son Colombia, Kenia, Tanzania y Mozambique— que está financiada por el Fondo Global de Discapacidad, una estructura que aglutina entidades de la ONU, gobiernos y organizaciones de personas con discapacidad, entre otras de la sociedad civil, y que tiene como propósito promover el desarrollo de los derechos de las personas con discapacidad en todo el mundo.

La iniciativa también se enmarca en el camino que viene transitando el país desde junio de 2019, cuando se instaló la Mesa de Política Pública para  la definición del Sistema Nacional de Cuidados, debate que llevó a la aprobación de la Ley 431 de 2024 y cuyo antecedente de trabajo gubernamental incluye la creación, por parte del Ministerio de Desarrollo Social, de la iniciativa "Territorios que cuidad: Hacia la construcción de un Sistema Nacional de Cuidados en Panamá", como parte del primer modelo de gestión local de cuidados, que permite desarrollar la política desde la práctica, como lo señala el documento, que fue aprobado mediante el Decreto Ejecutivo 24 del 20 de junio de 2024.

El tema entró en la categoría de urgente para las autoridades en vista de que las estadísticas indican que la población se está haciendo vieja. La información del Instituto Nacional de Estadística y Censo revela que un 13.9% o 563,641 habitantes del país tienen más de 60 años, lo que implica que en mayor o menor medida tienen algún grado de dependencia y/o necesidad de cuidado para garantizar que tienen una vida digna y saludable.

Qué implica una política de cuidados

Nelva Araúz, especialista de género del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), una de las agencias que tiene una cuota de trabajo en el programa “Cuidados no remunerados, discapacidad y enfoque transformador de género” explica que cuando se habla de cuidados se hace referencia a todas las actividades necesarias para vivir con bienestar y de forma digna en cada una de las etapas del ciclo de vida.

“Se tiene evidencia suficiente de que son las mujeres las que en primer lugar atienden esas necesidades desde la primera infancia y durante todo el ciclo de la vida, porque cuidados requerimos siempre, no solo cuando somos bebés(...). En algunos casos los adultos mayores son dependientes y en otros casos son independientes, pero hasta un punto. A eso se refieren los cuidados, a todas las actividades necesarias para poder estar con vida, para poder estar con bienestar, para poder realizar otras actividades remuneradas, académicas e incluso culturales”, afirmó.

El programa tiene dos grandes enfoques, uno dirigido a las PCD y otro dirigido a género.

• Dentro del primero existe un foco particular, que es lograr que lo que se pueda realizar dentro del proyecto, permita que la PCD puedan tener una vida autónoma y de alguna forma independiente.

  
  

• Y en cuanto a género, lo que se quiere es lograr que haya una igualdad entre hombres y mujeres, es decir, que no se asuma, como sucede actualmente, que ante una necesidad familiar de un cuidador se presuma que es la mujer quien debe asumir el rol e, incluso, quien, de ser necesario, debe dejar su trabajo remunerado para atender esta necesidad.

Rol de cada agencia de la ONU involucrada

La experta de género del PNUD detalló que el programa será ejecutado por cuatro agencias de la ONU que, en función de sus mandatos asumirá el desarrollo de los contenidos del programa. El Prograsma de Naciones Unidas para el Desarrollo es el ente coordinador.

1. PNUD. Diseñará una herramienta de georeferenciación de servicios de apoyo y de cuidados.

“Es un mapeo de toda la oferta y demanda que hay en el país en término de cuidados a nivel nacional y particularmente aquella que tiene una mirada inclusiva, para PCD”, que permitirá establecer dónde están esos centros, qué ofrecen y cuáles tienen realmente tienen una mirada hacia las personas con discapacidad, indicó Araúz. Para el desarrollo de esta herramienta se hará una revision de bases de datos administrativos, del sistema público y a nivel privado y de organizaciones comunitarias que ofertan servicios de cuidado.

2. ONU Mujeres. Realizará un análisis sobre las necesidades y barreras de personas cuidadoras no remuneradas y de las PCD para acceder a los servicios de cuidado y, además, brindará capacitaciones a personas cuidadoras. Habrá una formación en términos generales para cuidados y también con un enfoque dirigido a las PCD. Esta organización también hará un “pilotaje” en La Chorrera y Chiriquí, cuyas “lecciones” se espera que sirvan  para el desarrollo de políticas públicas en materia de cuidados.

Y es que, remarca Araúz, “cuidar requiere también una formación, solo que las mujeres lo han asumido en la sociedad por una desigualdad en la distribución de los roles, y por una forma tradicional de llevar adelante estos roles”.

3. Unicef. Desarrollará pilotajes dirigidos a la primera infancia y también estudios enfocados en la niñez y los adolescentes con discapacidad, así como a sus cuidadores. Con esto complementarán un programa que ya se está llevando a cabo en conjunto con el Ministerio de Desarrollo Social (Mides), que tiene que ver con programas de crianza y cómo redistribuir equitativamente el trabajo de cuidados no remunerados.

4. UNFPA. El Fondo de Población de Naciones Unidas trabajará específicamente en el tema de la violencia basada en género, en este caso la que sufren las mujeres y niñas con discapacidad, ya sea por parte por personas externas o trabajadores de apoyo no remunerados, y también ellas como cuidadoras. Se hará un estudio sobre la exposición y riesgo que tienen las mujeres con discapacidad en el país y van a aplicar también un pilotaje en un programa que ya existe en el Municipio de La Chorrera, que es el “modelo de servicios esenciales para la prevención de la violencia contra las mujeres”. El pilotaje agregaría el componente de “mujeres con discapacidad” a este programa.

Dinámica de organización del programa

El programa “Cuidados no remunerados, discapacidad y enfoque transformador de género”, que se anunció este lunes 21 de abril de 2025, viene tomando forma desde el mes de junio de 2024, ya que al involucrar el trabajo de varias agencias y tener tantos componentes requería un proceso previo de conversaciones con las autoridades, de socialización y de llegar a entendimientos, antes de poder anunciarlo de manera oficial y pública y comenzar la implementación. Este anuncio también fue el primer acercamiento a las organizaciones de y para personas con discapacidad, con cuya visión la ONU aspira a trabajar de este momento y durante el período de implementación del proyecto.

La fecha de culminación es junio de 2026, es decir, a los dos años de su formulación.

Araúz menciona que en lo que queda de 2025 y los seis primeros meses del próximo año se hará la implementación de este “gran pilotaje”. “Efectivamente, hay tres agencias que realizarán pilotajes porque, al final, se van a realizar estudios para orientar la política pública en esta materia porque Panamá, a pesar de que ya lleva algunos años trabajando en algunas iniciativas en materia de cuidados, realmente todavía no tiene un mapa general sobre esta materia y para poder hacer la política pública se requiere tener la evidencia para que pueda responder realmente a las necesidades”, explicó.

Los pilotajes, añadió, contribuirían a ver cómo esos estudios, adaptados al territorio y a las personas que se espera beneficiar, surten efectos: qué cuestiones funcionan, qué cuestiones no funcionan y de ahí se sistematizará, y los resultados, las lecciones aprendidas se entregarán tanto al gobierno nacional como a las autoridades locales.

Algunas cifras relevantes

La Encuesta de Uso del Tiempo, que es la única medición sobre el tema disponible hasta la fecha, se realizó por primera vez en Panamá, en el mes de octubre de 2011, y alcanzó a 1, 698,775 personas de todas las áreas urbanas del país (98% de la población total). Por tomar solo un ejemplo, los resultados, en cuanto al tiempo dedicado al cuidado de menores y adolescentes —excluye personas con discapacidad— indican que las mujeres dedican el 5.0% del promedio de horas semanales, en contraste con el 1.4% que dedican o dedicaban en ese momento los hombres a la misma tarea.

“Esa es la encuesta oficial, no se ha hecho una segunda, y en términos de otros estudios que han hecho entidades académicas o privadas recientemente, sus resultados coinciden con los del INEC. Y la cifra que arrojó esa encuesta del uso del tiempo es que los cuidados son asumidos por el 70% de las mujeres versus un 30% de los hombres. Ahí vemos cómo la balanza está completamente inclinada a un sector”, destacó Araúz.

Además, el Censo de Población y Vivienda de 2023  estableció que el 18% de los 4.5 millones de habitantes requieren algún tipo de cuidados, y que el 4.3% de la población tenía algún tipo de discapacidad que ameritaba un cuidado especial.

"El 18% implica que cerca de un cuarto de la población del país —y estas son las personas que así lo asumen— que necesitan cuidados”, remarcó la experta del PNUD.

Otra información que se ha mantenido a lo largo de los últimos 10 años, que arroja la Encuesta de mercado laboral del INEC, es que el 34% de las personas que afirman no buscar trabajo en los últimos seis meses es porque están realizando otras actividades familiares vinculadas a cuidados, y de ese 34% el 99% de las personas que lo afirmaron fueron mujeres.

Allí vemos sin duda alguna el sentido de urgencia y necesidad de que haya una mirada de género en todas las políticas públicas —porque esto está vinculado al mercado laboral, a desarrollo social, a salud, a educación, a productividad—, porque si no se atiende esa corresponsabilidad que mencionábamos, más allá de la familia, pero también en la comunidad, en el Estado y el sector privado, estamos no solamente afectando a las mujeres en su integridad sino que también estamos dejando de lado un hecho: que hay un grupo importante de mujeres que no está participando en el mercado, que no está pudiendo aportar a la sociedad, a la economía, pero tampoco puede disfrutar de los beneficios que esa sociedad ofrece, concluyó Araúz.